跨部门跨区域执法协作联

三、建立健全跨部门跨区域执法协作联动机制需要解决的问题

(一)行政机关之间执法协作存在的问题

1.管辖权争议

根据《行政处罚法》的规定，行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关实施。实践中，违法行为发生地包括违法行为起始地、违法结果发生地；县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关包括县级、地市级、省级政府的行政机关，有时还跨行政区划；有的违法行为违反多部法规，多个行政机关均有查处职权。因此，管辖权争议是跨部门跨区域执法中常见的问题。

管辖权争议一般有三种表现形式。一是认为本行政机关没有管辖权，其他行政机关有管辖权。二是认为本行政机关有管辖权，其他行政机关没有管辖权。三是认为本行政机关有管辖权，但其他行政机关也有管辖权，需要确定本行政机关为主执法机关。

解决管辖权争议应当在法律、法规的框架内进行。根据《行政处罚法》第二十一条的规定，对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。法律、法规对管辖权另有规定的，从其规定。如果规章对管辖权另有规定，实践中行政机关也从其规定。例如，《网络交易管理办法》第四十一条规定，通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。

多个行政机关都有管辖权的，应按照“首问负责制”的要求，依法履行职责。当事人同时向多个行政机关举报的，各有管辖权的行政机关均应依法处理。其中，一个行政机关已经就同一违法事实作出罚款决定的，其他行政机关按照“一事不再罚”的原则，不得再作出罚款的决定。

2.执法程序不一致

我国尚未制定统一的行政程序法，国务院各职能部门多以部门规章的形式制定本系统的行政执法程序规定，如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》等。一些省、市人大或人民政府也制定了行政执法程序地方性法规或规章，如《福建省行政执法程序规定》《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》等。这些不同层级、不同部门制定的行政执法程序在基本原则和基本制度方面大体相同，但对具体执法程序要求不一致。例如，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定对消费者投诉适用调解，但《食品药品投诉举报管理办法》规定对食品药品投诉举报不适用调解。在全国大部分地区基层工商、食药监部门合并的情况下，对于消费者关于食品药品虚假宣传造成损害的投诉举报应适用何种执法程序，基层市场监督管理部门面临两难的问题。

执法程序不统一的问题是体制改革过程中的阶段性问题，应当通过统一立法予以解决。针对现阶段基层面临的执法程序问题，可区分投诉举报的性质，按照相应的法律、法规和规章执行。例如，对于违反工商行政管理的投诉举报，按照工商行政管理法规规章执行。对于违反四品一械管理的投诉举报，按照食品药品监督管理类法规规章执行。消费者申请调解的，应当按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的有关要求执行。

3.制发法律文书的问题

如前所述，部门间联合执法是跨部门执法协作的重要模式之一，也是基层常见的跨部门执法协作活动。联合执法过程中，应由哪个部门出具法律文书、如何制作法律文书?有的地方多个部门共同向行政相对人送达责令改正通知书或行政强制措施决定书，同时加盖多个部门的印章。这里存在很多问题，如该行政行为的行政主体是谁?是否属于同一行政行为?行政相对人应找哪个部门行使申辩、复议、诉讼等救济权利?各部门适用的法律依据是否相同?

根据《行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。因此，多个行政机关可以依法共同作出同一行政行为，可以共同出具法律文书，各自加盖公章。需要注意的是，各行政机关对该违法行为必须都有管辖权或地方政府授权，在法律文书中应当逐一列明各部门适用的法律依据，以及行政相对人的救济权利和救济途径。

(二)行政执法与刑事司法衔接存在的问题

行刑对接是一种跨部门执法协作的活动。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对行刑对接的问题作出了具体规定，但在执法实践中仍然存在一些问题。

1.有案不移的问题

由于对相关法律、法规和司法理解不透或受罚没指标等利益驱动，个别行政执法机关和执法人员对于已经涉嫌犯罪的违法案件，未按照规定移送给公安机关，以行政处罚代替刑事追究。这是一种违法行为，应当依法处理。

2.移送受阻的问题

有的案件已经涉嫌刑事犯罪，但公安机关以证据不足、未经鉴定检验等理由拒绝受理，有的甚至不予出具相应文书，给基层行政执法机关和执法人员造成执法风险和困惑。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的规定，行政执法机关在查处违法行为时，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，涉嫌构成犯罪就应当移送给公安机关。也就是说，只要涉案金额、违法情节、违法后果等其中之一可能达到犯罪标准的，就应当移送，而不是必须达到犯罪标准才能移送。

3.涉案物品处理问题

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第四条的规定，行政执法机关对查获的涉案物品，应当如实填写涉案物品清单，并按照国家有关规定予以处理。实践中，公安机关一般不接受涉案物品，只接受物品清单作为证据材料。许多刑事案件办案周期很长，涉案物品又不符合“易腐烂、变质等不宜或者不易保管”的条件，行政执法机关不得不花费大量人力物力长期予以保管，保管费用往往超出物品本身价格。对此，应当根据实际情况，规范地方涉案财物管理的相关制度，对办案周期较长的案件，采取必要措施，留取证据后，依法对相关物品予以处理。

4.假劣药品检验、鉴定和认定的问题

国家食品药品监督管理总局《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》规定，公安机关在查办案件中，依法提请食品药品监管部门作出检验、鉴定、认定等协助的，食品药品监管部门要依据职能配合做好相关工作。实践中，一些地方市场监管部门和公安机关混淆检验、鉴定和认定的概念，笼统由市场监督管理部门出具假劣药品鉴定书。事实上，《药品管理法》并没有规定食品药品监管部门是假劣药品的检验、鉴定和认定的部门，同时《药品管理法》第四十八条、第四十九条对假劣药品的特征作了明确规定。

公安机关提请食品药品监管部门协助作出检验、鉴定、认定等工作，一般有两种情况。一种是需要专业检验或鉴定才能确认是否属于假劣药品，如变质、被污染、药品所含成分与国家药品标准规定的成分不符，擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料，在刑事诉讼程序中可以作为鉴定结论的证据使用。另一种是药品成分鉴定或检验不出来的，或者无须检验、鉴定即可认定为假劣药品，如未取得或未注明批准文号、以非药品冒充药品、未标明有效期或超过有效期，在刑事诉讼程序中可以作为补强证据使用。对于第一种情形应当委托有资质的鉴定机构实施，基层市场监督管理部门没有资质也没有能力出具鉴定结论。第二种情形应当由基层市场监督管理部门依法认定，并出具相应认定材料。

(三)行政机关协助执行人民法院生效裁判文书存在的问题

笔者仅以工商行政管理部门为例，阐述行政机关协助执行人民法院生效裁判文书方面存在的主要问题。

1.工商行政管理部门协助执行的范围

商事制度改革后，《公司法》登记管理条例》相继修改，工商登记职能发生调整。根据最高人民法院、国家工商总局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》的规定，目前工商行政管理部门协助人民法院办理的事项包括：(1)查询有关主体的设立、变更、注销登记，对外投资，以及受处罚等情况及原始资料(企业信用信息公示系统已经公示的信息除外)；(2)对冻结、解除冻结被执行人股权、其他投资权益进行公示；(3)因人民法院强制转让被执行人股权，办理有限责任公司股东变更登记；(4)法律、行政法规规定的其他事项。

2.冻结股权的期限问题

根据最高人民法院、国家工商总局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》第十四条的规定，冻结股权、其他投资权益的期限不得超过两年。第十九条规定，人民法院对股权、其他投资权益的冻结未设定期限的，工商行政管理机关应当在2014年11月30日前将冻结信息公示。从公示之日起满两年，人民法院未续行冻结的，冻结的效力消灭。然而，2015年最高人民法院出台的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百八十七条规定，人民法院冻结被执行人的银行存款的期限不得超过一年，查封、扣押动产的期限不得超过两年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过3年。由此可以看出，股权冻结期限延长至3年，但最高人民法院与国家工商总局协助执行的文件尚未修改，这可能造成登记实践风险。

此外，司法解释与协助执行文件均规定股权冻结到期后可以续冻。《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》第十三条规定，工商行政管理机关在多家法院要求冻结同一股权、其他投资权益的情况下，应当将所有冻结要求全部公示。首先送达协助公示通知书的执行法院的冻结为生效冻结。送达在后的冻结为轮候冻结。有效的冻结解除的，轮候的冻结中，送达在先的自动生效。这可以理解为，人民法院续冻股权为有效的股权冻结，效力优先于轮候冻结。

3.股权冻结的公司能否改制的问题

《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》第十二条规定，股权、其他投资权益被冻结的，未经人民法院许可，不得转让，不得设定质押或者其他权利负担。有限责任公司股东的股权被冻结期间，工商行政管理机关不予办理该股东的变更登记、该股东向公司其他股东转让股权被冻结部分的公司章程备案，以及被冻结部分股权的出质登记。

需要注意的是，该文件并未规定被冻结股权的有限责任公司能否改制为股份有限公司或有限合伙等其他组织形式。因此，如果申请人申请改变公司组织形式的，只要不影响股权冻结的效力，工商登记机关应当予以办理，但为慎重起见，应当事先函告相关人民法院。相关人民法院认为改制影响股权冻结效力的，应当在约定的期限内及时书面函告工商登记机关不予办理。工商登记机关根据相关人民法院函告不予办理公司改制的，属于协助执行，不承担法律责任。